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关于南海区集体建设用地问题的思考 赖雪梅

发布时间:2015-07-24

摘要:本文从南海区集体建设用地低效利用的问题出发,提出在集体土地上建设城市的方向,最后提出促进集体建设用地集约利用的措施建议。

关键词:集体建设用地低效集约


改革开放30多年来,南海区已经成功地完成了社会转型,由传统的农村社会发展为现代工业社会,步入了成熟的工业化阶段,村、镇成为推动南海工业化的主体。但进入21世纪以后,南海区进入了产业高级化、城市都市化的发展阶段,曾经为南海区经济社会发展做出卓越贡献的原有发展模式,如今却遇到了前所未有的困境——传统产业粗放发展难以为继、集体土地的分散经营与现代产业体系相矛盾,成为南海区实行产业升级、转型和城市更新的主要障碍,集体用地制度面临着调整的压力,土地“瓶颈”的制约已经成为当前南海区经济列车前行路上的一只“拦路虎”。同时,随着土地资源的日益短缺及农民对土地收益预期的提高,农村集体土地的所有权流转越来越困难,客观上进入了“集体土地与国有土地”共同建设城市的时期。

1集体建设用地利用低效问题

1.1用地布局分散、土地利用分区混杂

在南海区,除了城市中心地区之外,村工业厂区与农村社区无明确分区,杂乱分布,“村村点火、户户冒烟”无序建设现象突出。同时,工业园、农村居民点、耕地呈棋盘状混杂布局,整体规划性差,造成了严重的负外部性。特别是在城乡结合部,大量分区混杂的村工业厂区与农村社区的存在,还影响到城市整体环境功能的完善。从景观生态学而言,城镇、工矿、农村居民点和零星耕地的破碎度高,整体景观格局遭到破坏。这种产业和农村社区混居的分散发展模式使得这些地区的公共基础设施配套不完善,成为一种“城中有村、村中有城”的“灰色区域”,也成为城市发展过程中社会效益与生态效益的低洼地区。

1.2乡镇逐渐进入转移链条末端,污染遁往乡镇趋势明显

新一轮产业梯度转移中,村集体缺乏长远的眼光,为了追求在当前环境下土地收益的最大化,在招商引资的过程中,往往会采取降低招商门槛的政策。这种低门槛的招商策略必然容易导致高污染企业的入驻。对于那些高污染、但又不愿意对环境负责的企业而言,为了获取高额利润,他们往往会选择在低门槛的村集体开发的土地上办公设厂。高污染企业将未经处理的“三废”直接排入自然环境,破坏了当地的生态环境,导致环境恶化,使得原本清澈见底的河涌成为臭气冲天的排污河、排污沟。片面追求经济发展的政绩考核体系导致乡镇干部的“短视”,导致被淘汰高污产业在乡镇有了立足之地。

1.3企业档次低、投资强度低

在村集体低门槛招商政策环境下,民营企业发展迅速,但规模小,技术含量低,家庭式作坊式经营较为普遍,使当地相当部分工业脱离于工业园区的管理,大量技术档次低、投资强度低的劳动密集型企业进入村办的工业园,成为村办的工业园的主体。仅有少量村集体工业园区作为政府样板工程进行打造之外,大多数村集体工业园区的开发和建设档次都不高,导致企业入驻档次较低,投资强度不高。

2在集体土地上建设城市的途径

集体土地大量地存在于城市规划区范围内,那么在城市化和工业化进程加速发展的过程中,在土地供需矛盾日益突出的今天,如何科学合理地处理集体土地必然已成为城市政府必须面对和亟待解决的一个重要课题。因为集体土地中呈现的不仅仅是土地问题,更是农民、村集体、企业、政府之间利益平衡的问题。

南海从来就不是一个缺乏创新的地方,当家庭联产承包责任制不能满足规模发展需求的时候,南海主动求变,走紧凑经营、内涵式的发展道路,将土地改革作为化解分散经营与规模经营矛盾的切入点,在全国创造性地实行了土地股份合作制,将土地资产股份化,使土地的使用权和所有权又重新结合起来,推动了乡镇工业的快速发展,创造性地开拓了南海农村工业化的制度平台。那么现在土地瓶颈制约日益恶化的情况下,我们要如何在保障各方利益的前提下,建设好农村、建设好城市?

2.1政府要承担起促进工业园区发展的角色

一个完善的、集约的生态型工业园区开发初期,需要有大量公共基础设施的资金投入,而且刚开始启动的时候肯定是出于不盈利的状态,只有政府才能够从未来的企业税收中弥补启动期的亏损。另外,入园的企业需要有一定年期(按国家规定,工业用地的最高出让年限是50年)的土地使用权,除了保证一个稳定的用地环境外,另一个重要的目的就是为了能够进行土地融资,将土地使用权抵押给银行进行融资,而农村集体害怕风险,同时目前政策是不允许集体土地出让的,农村集体更多地是将土地出租给企业,企业受到政策的限制,不能进行土地融资,好的企业和产业不愿意承担政策风险,不愿进入农村集体工业园。因此,必须由政府承担起促进工业园区发展的角色,创造稳定的用地环境,有利于招商引资。

2.2规范运用“征地补偿——留用地政策”模式

集体土地与农村发展和农民生计密切相关,土地是农民最重要的保障,政府在征收农用地进行城市建设的时候,必须将解决失地农民的出路问题摆在首要位置,对失地农民的安置不是仅仅发放一次性的征地补偿金给予解决,而是应该进行连续的、制度化的关怀,使农民失地而不失业,才能够避免一系列的社会问题。国家已针对农用地转用出台了一系列的政策文件,其中对留用地政策又给予充分肯定,对征地补偿政策将逐步回归到“征地补偿——留用地政策”模式上来。针对这一模式,我们必须尊重历史,规范留用地制度,建立留用地台账动态管理制度。(一)尊重历史,严格核定留用地指标解决“打白条”问题。对于历史遗留的征地留用地,按照征地时的有关规定,用五年时间优先安排用地指标予以解决。新征收集体土地的,征地单位应当在征地预公告发布并取得土地勘测定界技术报告后,向国土局申请对被征地农村集体经济组织核发留用地指标核定书,明确留用地指标面积和留用地折算货币补偿额。(二)拓宽引资渠道,共建安置区,统筹解决留用地指标。充分发挥政府的统筹协调作用,结合“三旧”改造、城乡增减挂钩以及农村公寓建设,采取规划先行、统筹管理、优化整合的做法,特别是在留用地历史欠账较多的地区,可以通过建立留用地集中安置区的方式予以解决。积极拓宽引资渠道,将社会资金、政府资金引入留用地集中安置区的开发建设中。通过留用地集中安置区的建设,将留用地欠账指标予以调剂整合,可统筹解决留用地指标欠账的问题。(三)建立统一信息平台,高效利用留用地。以村小组为单位,建立留用地指标台账动态管理系统,不仅可以核定留用地指标的数量和位置,还可以实现指标的调剂、兑现、注销等动态管理。同时,对于留用地的空间分布信息还应及时定期向社会公布,结合集体建设用地使用权流转、“三旧”改造、城乡增减挂钩以及农村公寓建设等政策,使社会投资主体与留用地使用权人在市场的引导下进行留用地的开发建设,促进留用地的高效利用。

2.3健全法律法规体系

虽然我国已建立了基本的土地法系统,但是有关土地使用的法规与实践还有一定的差距,土地法体系还不健全,而且我国的改革正处于攻坚阶段,土地改革的方向还具有一定的不确定性。首先就表现不管是中央土地主管机构还是地方政府,都存在大量“可做不说、可说不做”的潜规则,这极大地影响了土地相关法律实施的权威性,因此,我们必须让法律法规走在实践的前面,实践在法律条规的规范下严格执行。广东是我国改革开放的前沿阵地,在政策制度方面的创新也是走在了改革的前端。以集体建设用地流转为例,广东省率先出台了《广东省集体建设用地流转办法》,流转办法出台的一个重要意义就在于尊重现实,把集体建设用地流转过程中存在的大量潜规则予以显化,既规范了行政行为,又可避免政治风险。建立健全现有的法律法规体系,加快推动我国土地改革的进程。

3促进集体建设用地有效利用

3.1转变工作方式,引导村集体的利益诉求

农村群众权利意识和利益诉求的增长,必然会造成更多的社会矛盾和更加复杂的社会问题,对于政府部门来说,这意味着更高的工作要求。但必须认识到,人民群众利益诉求的增加,是社会发展的必然趋势,是一种积极的因素。因此,在各项土地管理工作中,理清轻重缓急,转变工作方式,一方面,对于特别是时间紧任务重的工作类型,可体现政府的主动让利,设立专项奖励和扶持资金;另一方面,积极推行先行先试,成熟一个、推进一个、完善一个,做好示范试点工作,以点带面,引导村集体的利益诉求。

3.2推行责任绩效考核,促进集体建设用地节约集约利用

在我国现行的政策框架下,能否将节约集约用地的各项措施落到实处,关键还在于领导是否重视,责任是否到人。因此,将节约和集约用地作为考核地方党政领导的一项重要内容十分必要。(一)要建立健全责任考核机制和绩效考核机制。既要把责任层层落实,签订责任状,还要看地方绩效。既要看地方经济整体的发展情况和发展速度,还要看单位土地资源的消耗情况和产出情况,即新增亿元GDP消耗新增建设用地面积和单位土地GDP产值。通过建立科学可行的责任与绩效考核评价体系,有利于各项任务的进具体落实,严格执行各类规划和计划;同时,还可以引导各级领导干部以科学发展观为统领,树立正确的政绩观,加强土地管理工作,正确处理好经济发展与资源保护的关系,实现土地资源的可持续利用和地方经济的可持续发展。(二)要进一步加大节约集约用地重要性、必要性、紧迫性的宣传教育工作,采取土地差别化政策,将“中枢两翼,核心带动”的发展战略贯穿始终,东翼“优化提升”,中部“加快崛起”,西翼“突围提速”,进一步解放思想,树立节约集约用地新观念,鼓励各行各业坚持和落实节约集约用地、促进科学发展的基本要求,这样才能有效保障节约集约用地各项工作落到实处。(三)另外,可以通过指标奖励等方式激励各镇、街推进城乡建设用地增减挂、社区公寓建设等。每年的责任绩效考核结合各地“三旧”改造、城乡建设用地增减挂钩、社区公寓建设的完成情况,给予指标奖励等。

3.3建立执法联动机制,提高违法用地成本

建立区政府牵头,发改、规划、建设、国土、环保、工商、税务、行政执法、金融、供水、供电等相关部门的联动机制。对未取得合法用地手续的建设项目,不得办理项目审批、施工、贷款、工商税务登记、供电、供水、消防报建和验收等相关手续。相关部门接到国土部门抄送的《责令停止土地违法违规行为通知书》后,应暂停为违法行为人办理相关手续,使违法违规用地的建筑物难以为违法违规用地者谋利,从源头上遏制违法违规用地。同时,建立镇(街道)、市国土资源局南海分局、区行政执法局、公安、法院、监察等部门查处违法违规用地衔接配合机制。各部门根据自己的职能以最快的时间履行职责,建立查处违法违规用地快速反应机制,以解决违法违规用地案件查处到位时间长的问题。


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