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李建平:“十四五”我国区域发展新格局

发布时间:2021-03-05

























































































































































































































































































































































































近日,一年一度的国地科技2021年春季技术交流会顺利举行。此次交流会聚焦“智慧+”IT产品与“规划+”咨询服务,由来自国地科技、蓝图信息、国地研究院的多位专家和技术骨干,针对多场景应用的行业信息化产品、智慧城市集成产品、空间数据采集处理、空间规划、自然资源评价与利用、国土整治与生态修复等六大板块的发展,分享了行业、产品与技术的新动态、新趋势,以及优秀项目成果案例。其中,国地科技副总裁兼总规划师、教授级高级工程师李建平作题为《“十四五”我国区域发展新格局》主旨报告。


李建平总规划师基于对我国当前新发展格局与新发展阶段的战略判断,围绕未来我国应该如何融入国际循环、强化国内循环,形成内外互动、多中心网络化国土空间的新格局,提出了几点思考。

图1 李建平总规划师





战略判断:新发展格局与新发展阶段


自2008年国际金融危机以来,我国经济已经在向以国内大循环为主体转变,经常项目顺差同国内生产总值的比率由2007年的9.9%下降至2020年不到1%,国内需求对经济增长的贡献率有7个年份超过100%。未来一个时期,国内市场主导国民经济循环特征会更加明显,经济增长的内需潜力会不断释放。


2020年8月24日,习近平总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会时强调,“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年, 我国将进入新发展阶段 。同时习总书记在会上提出了“六新”融合,第一次系统、全面地阐述了我国“十四五”时期新的发展阶段。


图2  “六新”融合


融入国际循环:形成内外互动新格局



两大基本判断


01



“高水平引进来”和“大规模走出去”成为我国参与国际经贸活动和全球治理的新常态。


自2008年国际金融危机,尤其是2018年以来,受中美贸易摩擦、美国技术管制以及新冠肺炎疫情影响, 我国“两头在外”的经济发展方式和出口、投资拉动的经济增长模式正逐步向内需和外需协调模式转变 。


从数据上来看,我国外贸依存度在2006年达峰值60%,此后出现下降,2008年为57.6%,2019为35.7%。同时,出口依存度从32.6%下降到18.4%;进口依存度从25%下降到17.3%。可见在刺激内需增长下,我国经济向以国内大循环为主体转变(江小涓、孟丽君,2020)。


图3 中国外贸依存度

注:图中的贸易指货物贸易与服务贸易。︱资源来源:世界银行


新发展格局决不是封闭的国内循环,而是开放的国内国际双循环。 当前,我国经济虽总体上已进入后工业化和服务业发展并存的时期,作为全球开放经济体的重要组成部分,要推动形成宏大顺畅的国内经济循环,仍需要更好地吸引全球资源要素,在十四五及未来更长时期国际循环仍将在我国经济发展中占据重要地位。因此, 国内产业应该以更大力度畅通内外循环,在更多领域中集成全球资金、知识、技术、信息和人力资本,加快提升自身技术水平,提高国际竞争力 。


02



全球供应链布局调整将呈现本地化、近邻区域化和全球化配置三种形态。


受国际环境及新冠疫情影响,当前的全球产业链、价值链、供应链布局已经从“成本至上”转向成本、市场、安全等多因素并重。全球产业链供应链分散化、多中心化趋势将进一步加强,原有的欧洲-北美-东亚“大三角循环”分工格局将逐渐转为 本地化、近邻区域化和全球化配置的组合,以北美、欧洲、东亚为核心的三大生产网络的内部循环将得到进一步强化 。

图4 过去模式


图5 未来模式

资源来源:《全球价值链发展报告2019》,天风证券研究院



三大发展新要求


1.增强东部地区“外引内联”的纽带作用


利用沿海地区区位条件将国际循环和国内大循环更好地衔接起来。1980年代,以经济特区、出口加工区、沿海开放城市为据点,逐步开启从点到面参与全球产业分工。1990年代启动上海浦东的开发开放、2005年设立天津滨海新区,总体上形成了从改革创新、开放发展从南向北、从东往西推进的态势。2013年之后以上海自由贸易试验区为起点,陆续推动的广东、福建、天津、浙江、海南、山东、江苏等自由贸易试验区建设,以及2015年提出建设粤港澳大湾区、2019年提出深圳建设中国特色社会主义先行示范区等等,都在持续增强东部地区率先发展和对接全球动力。


另外,从1957年中国(广州)出口商品交易会(2007年更名为中国进出口商品交易会)到2018年上海国际进口博览会设立,再到2019年中国(北京)服务贸易交易会的设立,进一步使东部地区从“外引基地”向“内外联接”的枢纽转变。


2.加快建设连接国内外市场的立体大新通道


发挥长江经济带、陇海—兰新、沿海、京广京哈、西部陆海新通道等发展轴带横贯东中西、纵穿南北的优势,强化国内发展轴带和“一带一路”建设中六大国际经济走廊的衔接,推动国内发展和对外开放深度融合。


3.提高沿边地区开放水平,加强国际区域、次区域合作


以“六大国际经济走廊”互联互通为突破口,拓展国际经济技术合作新空间。包括:黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古面向东北亚开放的枢纽,新疆向西开放的重要基地,云南向南开放的重要桥头堡,以及广西与东盟合作的新高地等。


同时,依托边境经济合作区、跨境经济合作区和境外经济合作区等开放性平台,继续深化澜沧江—湄公河、中国与中亚、图们江等三大国际次区域合作,加强国际次区域合作,打造陆地边境地区对外开放新高地。


强化国内循环:构筑多中心网络化国土空间新格局



三大层次区域经济格局


我国形成了三大层次区域经济格局基础。


从宏观层级上看 ,自2005年以来,我国逐步构筑“四大板块+若干重大区域战略”发展格局。在东部率先发展、中部崛起、西部大开发、东北全面振兴四大经济板块的基础上,逐步形成了由京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝经济圈四个支点和长江、黄河两条流域绿色发展带,以及老少边贫衰扶持发展区构筑的次区域战略布局。


从中观层级上看 ,以地级及以上中心城市为核心、以中心城市和其直接管辖的县域行政区组成的都市圈以及若干都市圈(或地级行政区)组成的城市群,如国家“十三五”规划提出建设19个城市群。



图6 国家“十三五”规划提出的19个城市群


从微观层级上看 ,以县域为基本地域单元,构筑县域、乡镇域和村域的国土空间资源利用和保护。包括全国297个地级及以上城市所辖县组成的制造业和服务业都市县,以及1881个农业县域(不含市辖区)。



六大发展策略


01



强化中观层级“中心城市-都市圈-城市群”的体系发展,发挥其在双循环中的枢纽和战略支点功能。


依据2014年10月29日国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》,2019年上海、北京、天津、 广州 、深圳、重庆、成都等7个超大城市和 西安 、东莞、 南京 、 杭州 、佛山、沈阳、青岛、长春、 济南、郑州 、苏州、哈尔滨等12个特大城市GDP总量占全国的32%,吸纳全国22%的流动人口。


2006年-2015年期间,京津冀、长三角、珠三角、成渝、武汉、长株潭、辽中南、哈长、关中、中原、海西及山东半岛等12个城市群GDP占全国比重从70.6%上升至82%,年均增长超过1个百分点。所有城市群占全国经济份额的比重都得到了提升,反映出经济活动向城市群集中的趋势。其中,长三角、京津冀、珠三角三大城市群的经济份额超过40%。


因此,今后十年,我国经济增长的新动能(转型升级、创新驱动),大部分将出现在中心城市、都市圈、城市群及城市带。 内循环的发展,需要通过中心城市建设,培育更多增长极 (刘世锦,2020)。



图7 城市群-都市圈-区域性中心城市-中小城市结构示意(引自刘世锦,2020)︱图片资料来源:华夏幸福研究院


02



需要构筑区域和国家发展轴,提高要素聚合能力和双循环的效率。


通过东南沿海发展轴、长江发展轴、陇海—兰新发展轴、京沪发展轴、京广发展轴、沪昆发展轴、京津—沈哈发展轴、包昆海发展轴等八大国家发展轴,将重要的 “中心城市-都市圈-城市群” 串联起来(覃成林,2019)



图8 八大国家发展轴示意图︱资料来源:广东省国土空间总体规划(2020-2035)(公众版)-有修改


03



通过基础设施的网络覆盖,增强区域间互动机会及强度。


高速铁路、航空线路和高速公路组成城市间的快速交通网络,通信网络和互联网构成的信息网络,以及各类企业空间组织网络,共同形成了信息和数据交互应用。


图9 “八纵八横”高速铁路主通道规划图


网络的覆盖可以建立更加便捷的连接,增大各区域之间的互动机会及强度,降低空间交易成本。随着我国基础设施和信息网络的发展,城市间的联系强度逐步增强,城市体系层级呈现减少趋势,城市网络扁平化趋势愈加明显。


04



缩小地区间“数字鸿沟”,助力中小城市和中西部地区换道超车。


“数字化”已成为当下和未来经济、社会发展不可逆转的趋势。数字化正重塑发展格局,中心城市的枢纽和节点虹吸效应愈发明显,区域差异除了传统的发展水平和质量差异,更大程度上表现为数字化转型差异。改变这些差异,需要通过政策工具推动先行地区与落后地区、中心城市与周边地区数字化领域合作,加强落后地区数字化基础设施建设和数字化产业培育,避免进一步出现“马太效应”。(王一鸣,2020)。对于对中小城市尤其是中西部地区中小城市,加快信息化、智慧化基础设施建设和应用已越来越迫切。


05



以县城和中心城镇为重点,推进乡镇公共服务均等化,夯实基层民生保障。


城市不论大小,在生产要素获取、基本公共服务提供、发展环境建设等方面应该具有平等地位和权利。2020年4月,国家发展改革委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确提出要推进以县城为重要载体的新型城镇化建设,其中重点是要推进环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、公共服务设施提标扩面、产业配套设施提质增效,完善社区5分钟、10分钟、15分钟社区生活圈,夯实基层民生保障。



图10 15分钟社区生活圈︱资料来源:广东省国土空间总体规划(2020-2035)(公众版)


06



建立以国家公园为主体的自然保护地体系,利用绿道、古驿道、碧道以及城市通风廊道形成连接城乡的绿色网络,为美好生活提供更多自然化、品质化的休闲空间和精神场所。


图11 广东“三道”建设,线性空间保护利用与协同治理——“利用中保护”“保护中利用”

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